La présente note propose une réflexion sur les risques de crise électorale en RDC ainsi que sur les pistes de solutions. La note tente de répondre à quatre questions principales à savoir : partant de mars 2022, est-il encore possible d’avoir des élections crédibles, transparentes et apaisées en décembre 2023? Serait-il préférable d’organiser les élections (même « de mauvaise qualité ») plutôt que de ne pas les organiser du tout en 2023 aux fins de bien les préparer après l’écoulement des délais constitutionnels ? Mais, quelle garantie a-t-on que ces élections seront subséquemment mieux organisées après leur report ? Dans l’hypothèse d’un report des scrutins, quelles pourraient être les solutions envisageables ?
Selon la Constitution de la RDC, les électeurs devraient être convoqués en octobre 2023 pour participer aux élections présidentielles et législatives avant fin décembre 2023 parce que le mandat du Président Tshisekedi expirera en janvier 2024. Mais voilà, à vingt-et-un mois de ces échéances, certains observateurs de la politique en RDC seraient inquiets du déroulement du processus électoral en cours et s’interrogent spécialement sur la faisabilité des scrutins en 2023. En début février 2022, la Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI) a publié une Feuille de Route listant les activités prévues lors du processus électoral 2021-2027. Dans cette Feuille de Route (qui est un « document de travail » plutôt qu’un calendrier électoral), la CENI précise par exemple que l’opération d’identification et d’enrôlement des électeurs est programmée d’octobre 2021 à juin 2023, soit 20 mois. Dans le même document, la CENI répertorie aussi certaines contraintes qui pourraient mettre en péril la bonne organisation des élections dans les délais constitutionnels, et elle épingle notamment : le problème du temps très limité pour la préparation et l’organisation des élections; l’absence de financement pour les opérations électorales ; la carence des lois électorales actualisées ; les défis sécuritaires, sanitaires et logistiques ; ainsi que le désaccord sur la question de la mutualisation de l’enrôlement des électeurs et du recensement de la population.
Basée sur l’analyse des données émanant des cycles électoraux en cours et précédents, la note souligne que la CENI avait enregistré environ 25 millions d’électeurs en 2006, 32 millions en 2011 et 40 millions en 2018 ; ce qui signifie qu’il y a une augmentation moyenne de 7.5 millions d’électeurs par cycle électoral. Et si cette tendance se poursuivait, l’on dénombrerait au moins 47.5 millions électeurs pour les élections de 2023. La note accentue aussi qu’il a fallu à la CENI approximativement 14 et 18 mois pour enrôler respectivement 32 millions d’électeurs en 2011 et 40 millions en 2018 ; ce qui implique que la CENI prend en moyenne un mois pour enregistrer environ 2.2 millions d’électeurs. La note insiste également que si la prédiction d’avoir 47.5 millions électeurs inscrits en 2023 se confirmait, alors la CENI aurait besoin d’au moins 21 mois pour enregistrer tous les électeurs éligibles. Or, l’enrôlement d’électeurs, dont le début était prévu en octobre 2021 selon la Feuille de Route, aurait déjà connu un retard de plus de 4 mois puisque la CENI n’avait pas encore commencé les opérations électorales en début février 2022 à cause d’absence de financement. Avec toutes ces difficultés, il serait très difficile pour la CENI de boucler l’identification et l’enrôlement d’électeurs avant octobre 2023.
Ainsi, au regard de la probabilité du report des élections, la présente note non seulement propose des scénarios de sortie de crise mais aussi précise les avantages et les désavantages de chaque option.
I. Contexte
Dans environ 21 mois, les élections présidentielles et législatives devraient théoriquement être organisées en République démocratique du Congo (RDC). Le mandat du Président Felix Tshisekedi, qui a été investi comme chef d’état le 24 janvier 2019, expirera le 24 janvier 2024 en vertu de l’article 70 de la Constitution de la RDC qui limite le mandat présidentiel à cinq ans renouvelables une fois.
Evidemment, le choix de la date de l’élection en RDC est également restreint par l’article 73 de la Constitution qui contraint la Commission Electorale Nationale Indépendante [CENI] (dont la mission est d’organiser des élections libres et démocratiques dans le pays ) de convoquer l’électorat pour les élections présidentielles 90 jours avant l’expiration du mandat du président en exercice. Dans le cadre du quinquennat du Président Tshisekedi, les électeurs devraient donc en principe être convoqués le 24 octobre 2023.
Bien entendu, c’est dans cette situation que la CENI, dont le bureau a été constitué dans un climat controversé après deux ans de retard, publia en début février 2022 une Feuille de Route listant les activités prévues lors du processus électoral 2021-2027. Dans cette Feuille de Route (qui est un « document de travail » plutôt qu’un calendrier électoral), l’on pourra par exemple observer que l’opération d’identification et d’enrôlement des électeurs est programmée d’octobre 2021 à juin 2023, soit 20 mois.
Dans la même Feuille de Route, l’on note aussi que la CENI a proactivement catalogué les différentes contraintes susceptibles de mettre en péril la bonne organisation des élections dans les délais constitutionnels. Parmi celles-ci, il y a notamment : le problème du temps très limité pour la préparation et l’organisation des élections ; l’absence (ou l’insuffisance) de financement pour les opérations électorales ; la carence des lois électorales actualisées ; les défis sécuritaires, sanitaires et logistiques ; ainsi que le désaccord sur la question de la mutualisation de l’enrôlement des électeurs et du recensement (car le gouvernement congolais voudrait que le dénombrement de la population se fasse en même temps que l’enrôlement tandis que la CENI militerait pour une séparation des deux activités afin de ne pas retarder davantage le processus électoral. Les positions du gouvernement et de la CENI divergent aussi sur le coût des élections puisque le gouvernement juge exorbitant le budget de 640 millions de dollars proposé par la CENI.
Naturellement, se souvenant de l’expérience « chaotique » des élections de décembre 2018 (caractérisées par l’impréparation, des irrégularités et des controverses), certains observateurs et acteurs politiques en RDC seraient inquiets du déroulement du processus électoral en cours et s’interrogent particulièrement sur la possibilité d’organiser des élections crédibles, transparentes et apaisées d’ici fin 2023 au regard des contraintes sus-évoquées par la CENI. Serait-il préférable d’organiser les élections (même « de mauvaise qualité ») plutôt que de ne pas les organiser du tout en 2023 aux fins de mieux les préparer même après l’écoulement des délais constitutionnels ? Quelle garantie a-t-on que les élections seraient subséquemment mieux organisées après leur report ? À supposer que la CENI n’arrivait pas à organiser les élections dans les délais constitutionnels en décembre 2023, quelles pourraient-être les conséquences d’un éventuel report des scrutins ? Quelles seraient ainsi les possibles options ou solutions dans cette hypothèse de report ?
II. Partant de mars 2022, est-il encore possible d’avoir des élections crédibles, transparentes et apaisées en décembre 2023 ?
Avant de répondre à cette question, il convient de rappeler que les élections ne se résument pas seulement au jour du scrutin car plusieurs activités importantes devraient être implémentées en amont du jour-J. En outre, pour évaluer la faisabilité d’avoir les élections en 2023, il nécessiterait d’examiner surtout certaines activités pré-électorales prévues, le chronogramme d’exécution de ces activités ainsi que le degré de leur exécution à ce jour.
Dans le contexte actuel en RDC, l’une des activités pré-électorales indispensables libellée dans la Feuille de Route de la CENI est l’identification et l’enrôlement des électeurs. Ceci parce que : (1) les renseignements des certains électeurs changent constamment, (2) on recense chaque année ou chaque cycle électoral des nouveaux électeurs admissibles devant être inscrits sur les registres de vote et (3) les noms des personnes décédées doivent être expurgés des listes électorales (ce qui poserait problème dans un pays tel que la RDC où il n’existerait pas un système fiable de déclaration et d’enregistrement des décès). Bien sûr, en vue d’être crédible et complète, l’enrôlement d’électeurs nécessite suffisamment de temps, de ressources humaines et de moyens financiers et matériels en fonction de la dimension géographique du pays concerné, de la taille de sa population et de l’état de ses infrastructures de base.
Le Graphique 1 montre les différents nombres d’électeurs inscrits durant les élections présidentielles et législatives nationales de 2006 à 2018.
Le Graphique 1 démontre qu’il y avait environ : 25 millions d’électeurs inscrits pour les élections de 2006, 32 millions d’électeurs enregistrés en 2011 (soit une augmentation de 7 millions de nouveaux électeurs par rapport à 2006) et 40 millions d’électeurs recensés pour les élections de 2018 (soit une augmentation de 8 millions d’électeurs par rapport à 2011). A la lumière de ces chiffres, l’on pourrait conclure qu’il y aurait augmentation moyenne de 7.5 millions électeurs par cycle électoral. Et si cette tendance se poursuivait, alors l’on pourrait dénombrer plus ou moins 47.5 millions électeurs pour les élections de 2023.
Concernant le chronogramme d’exécution de l’identification et d’enrôlement des électeurs (incluant la période de la production des matériels d’enrôlement, de leur acquisition et de leur déploiement sur terrain), la Feuille de Route de la CENI prévoit 20 mois (d’octobre 2021 à juin 2023). Table 1 illustre une répartition des sous-activités incluses dans l’opération d’dentification et d’enrôlement des électeurs.
Table 1 indique que, si : la production et l’acquisition des matériels d’enrôlement prenaient 2 mois, le déploiement des matériels se faisait dans 3 mois, la formation du personnel impliqué dans l’enrôlement s’implémentait dans 1 mois, l’enrôlement proprement dit s’exécutait dans 12 mois et la consolidation des données et la préparation de la liste électorale définitive se concluaient dans 2 mois, ALORS cela serait raisonnable pour boucler l’opération d’dentification et d’enrôlement en juin 2023 (si elle commençait en octobre 2021). Ce qui permettrait à la CENI de convoquer aisément les électeurs le 24 octobre 2023, respectant ainsi les exigences constitutionnelles.
Table 2 fournit le nombre moyen d’électeurs enrôlés par mois durant les précédents cycles électoraux de 2011 et 2018. Table 2 montre que lors des élections de 2018, la CENI avait pris 18 mois pour enrôler 40,371,439 électeurs, réalisant en moyenne 2,242,857 enrôlements d’électeurs par mois. Tandis que, pour les élections de 2011, la CENI avait pris 14 mois pour enrôler 32,024,640 électeurs, enregistrant alors en moyenne 2,287,474 électeurs par mois. Grosso modo, la CENI aurait environ besoin d’un mois pour enregistrer 2.2 millions électeurs. Rappelons-nous du Graphique 1 (ci-dessus), SI la tendance évoquée dans ce Graphique se confirmait (c.-à-d. la prédiction d’avoir au moins 47.5 millions électeurs pour les élections de 2023), ALORS la CENI aurait approximativement besoin de 20-21 mois pour recenser tous les électeurs en âge de voter. Cette estimation confirmerait la proposition de 20 mois pour compléter l’opération d’identification et enrôlement des électeurs telle que formulée dans la Feuille de Route de la CENI. N’oublions pas que ces délais pourraient être davantage allongés si la RDC décidait de faire voter les Congolais de la diaspora ; ce qui impliquerait l’implémentation des opérations d’enrôlement à l’étranger, particulièrement dans les ambassades, consulats et autres.
Néanmoins, avant d’être contredit par le Ministre des Finances de la RDC en mi-février 2022, le président de la CENI avait dit que son institution n’avait pas encore reçu du gouvernement les moyens financiers pour commencer les opérations électorales. Toutefois, au moment de la rédaction de la présente note en mars 2022, aucune source officielle n’indique que l’opération d’identification et d’enrôlement a démarré. De ce point de vue, la CENI aurait déjà connu un retard de 4 à 5 mois par rapport à la période à laquelle cette activité était théoriquement censée commencer telle que libellée dans sa Feuille de Route.
Le Graphique 2 montre le nombre de centres d’enrôlement mis en place par la CENI par cycle électoral. Par exemple, il y a eu 17,784 centres d’enrôlement en 2018 pour enregistrer environ 40 millions électeurs, pendant qu’il y en avait 10,000 lors du cycle électoral 2011 pour recenser 32 millions électeurs et 9,120 lors du cycle 2006 pour l’enrôlement de 25 millions électeurs. En d’autres mots, le nombre de centres d’enrôlements d’électeurs avait presque doublé entre les élections de 2006 et celles de 2018. Logiquement, pour enrôler suffisamment d’électeurs au regard de la contrainte liée au temps limité, la CENI pourrait envisager d’augmenter le nombre de centres d’enrôlement pour les élections à venir.
Serait-il irréalisable pour la CENI d’identifier et d’enrôler les électeurs dans moins de 12 mois comme dans certains pays limitrophes de la RDC aux fins de respecter le délai de 2023 ?
Certes, certains pays limitrophes de la RDC tels que la Zambie et la Tanzanie ont conduit leurs opérations d’identification et d’enrôlement d’électeurs durant 6 mois. Cependant, il faudra noter que la taille géographique de ces pays ainsi que la taille de leurs électeurs (7 et 25 millions respectivement pour la Zambie et la Tanzanie) sont nettement inférieures comparées à la RDC. Ces deux pays ont également plus de kilomètres de routes asphaltées (qui sont nécessaires pour faciliter le déplacement des potentiels électeurs et du personnel chargé d’opérer les enrôlements) que la RDC. La RDC n’a que 2.250 km de routes asphaltées alors que la Zambie et la Tanzanie en comptent respectivement 6. 400 km et 10.000 km. Le facteur sécuritaire est aussi déterminant dans la mesure où la Zambie et la Tanzanie sont des pays stables, alors que de nombreuses parties de la RDC sont en proie à l’instabilité, spécialement à l’Est où l’état de siège est actuellement en vigueur.
Au regard de ce qui précède, il serait difficile pour la CENI de boucler l’opération d’identification et d’enrôlement des électeurs avant le 24 octobre 2023 (date constitutionnellement requise pour convoquer les électeurs) car la CENI semblerait ne pas disposer présentement du temps nécessaire, de la logistique et des moyens financiers pour mener à bon escient cette activité.
III. Qu’arrivait-il si la CENI ne parvenait pas à organiser les élections présidentielles et législatives nationales en 2023 ?
La question juridiquement réglée
Les articles 70(2), 103(2) et 105(2) de la Constitution de la RDC ont répondu à cette question. En effet, l’article 70(2) stipule qu’«à la fin de son mandat, le Président de la République reste en fonction jusqu’à l’installation effective du nouveau Président élu ;» l’article 103 (2) précise que « le mandat de député national commence à la validation des pouvoirs par l’Assemblée nationale et expire à l’installation de la nouvelle Assemblée » et l’article 105 (2) énonce que « le mandat de sénateur commence à la validation des pouvoirs par le Sénat et expire à l’installation du nouveau Sénat. » Ces dispositions constitutionnelles consacrent ainsi le principe de la continuité de l’État. D’ailleurs, en mai 2016, la Cour Constitutionnelle avait rendu un arrêt dans ce sens lorsqu’elle avait été saisie pour interpréter l’article 70(2). Dans son arrêt, la Cour Constitutionnelle déclara même que le « deuxième alinéa de l’article 70 a été ajouté afin d’éviter le vide constitutionnel ». C’est ce qui avait permis à l’ancien président Joseph Kabila de continuer d’exercer pleinement ses fonctions présidentielles jusqu’ en janvier 2019 (c.-à-d. à l’investiture de Felix Tshisekedi) alors que son dernier mandat constitutionnel avait expiré en 2016. Autrement dit, l’article 70(2) de la Constitution et l’arrêt de la Cour Constitutionnelle sur l’interprétation de cet article, conféreraient au président en fin mandat une certaine « légitimité juridique » (c.-à-d. un pouvoir que le président exerce en vertu de l’autorisation lui faite par la loi ).
La question socio-politiquement sensible
Le sujet d’un éventuel report des élections est socio-politiquement sensible en RDC car il risquerait de soulever les protestations socio-politiques contre un président qui voudrait rester au pouvoir après l’expiration de son mandat constitutionnel puisque la « légitimité juridique » ne suffirait pas de calmer les esprits. En quoi cela serait-il moralement ou socio- politiquement justifié de continuer de gouverner alors qu’on serait soi-même partiellement ou indirectement responsable de la non-tenue des élections dans les délais constitutionnels ? Tenant compte de cette dimension socio-politique du report des élections, l’ancien président Kabila avait multiplié des négociations avec les acteurs politiques et ceux des autres secteurs de la société pour tenter de résoudre pacifiquement cette question sensible et éviter les bains de sang.
Souvenons-nous des dialogues organisés entre 2016 et 2017 qui avaient abouti à la mise en place des gouvernements d’union nationale qui étaient successivement chapeautés par les opposants Samy Badibanga et Bruno Tshibala. Autrement dit, les conclusions émanant des dialogues auraient conféré à l’ex- président Kabila une sorte de « légitimité socio-politique » (c.-à-d. un pouvoir que le président exerce en vertu de la reconnaissance ou l’acceptation provenant de la société et de ses acteurs). Sûrement, le contexte politique actuel est différent de celui qui prévalait à l’époque Kabila puisque ce dernier avait épuisé ses deux mandats constitutionnels mais freinait le bon déroulement processus électoral car il envisageait en vain une révision constitutionnelle pour briguer un troisième mandat alors qu’aujourd’hui Tshisekedi est éligible pour se présenter aux futures élections.
Les questions non-réglées
• La question de la mutualisation du recensement de population et de l’enrôlement des électeurs divise encore le gouvernement de la RDC (qui souhaite le couplage des ces deux activités) et la CENI (qui préfère un découplage à cause des contraintes de temps).
• La question du budget des opérations électorales antagonise le gouvernement de la RDC et la CENI. Cette dernière avait proposé un budget de 640 millions de dollars américains qui a été jugé exorbitant et irréaliste par le gouvernement. Rappelons-nous que les élections de 2018 et 2011 ont respectivement coûté 1.3 milliards de dollars américains et 746 millions de dollars américains (voir Table 3 ci-dessous). La question du budget est cruciale, particulièrement dans l’hypothèse où la CENI pourrait décider d’augmenter ou pas le nombre de centres d’enrôlements pour aller vite dans l’enrôlement des électeurs.
• Les réformes législatives (concernant particulièrement la loi électorale et la loi sur la répartition des sièges) tardent à se matérialiser. La réforme de la loi électorale devra régler les questions relatives au nombre de tours pour l’élection présidentielle (1 ou 2 tours), au mode de scrutins pour les élections des gouverneurs (directs ou indirects) et à la participation ou pas des Congolais résidents à l’étranger. Selon la CENI, le calendrier général des élections serait négativement impacté si ces réformes ne se faisaient pas lors de la session parlementaire de mars 2022.
IV. Le dialogue politique inévitable en cas de report d’élections, mais quelles seraient les solutions envisageables lors de ces négociations ?
Vraisemblablement, le dialogue politique serait inévitable en cas de report des élections en 2023 pour traiter les questions liées au processus électoral et à la gestion du pays durant la période de transition allant du 24 janvier 2024 à l’investiture du président élu. Toutefois, quand faudra-t-on officiellement accepter la réalité de l’improbabilité d’avoir les élections en 2023 ? Quand faudra-t-on convoquer le dialogue national pour régler cette crise politique ? Qui devra initier ces discussions ? Quels pourraient ou devraient être les points à l’ordre du jour ? Et surtout, quelles pourraient être les solutions envisageables dans ces négociations ?
Dr. Roger-Claude Liwanga
Chercheur, Université d’Harvard
Professeur de droit et de négociations internationales avancées, Université Emory
Ancien consultant auprès du Centre Carter sur les questions relatives à la démocratie, aux élections, à la résolution des conflits et aux droits de l’homme en Afrique
(Il écrit à titre personnel)